La misión de descentralización y la autonomía territorial 

Por Eugenio Prieto (foto)

Secretario de Hacienda de Antioquia 

Sin duda alguna, uno de los debates más importantes en las últimas décadas en Colombia, es este, el debate sobre la actualización de nuestra Constitución Política, específicamente en el anhelo no cristalizado por las regiones, distritos y municipios de Colombia, el debate de la Autonomía Territorial. 

Este debate de la Autonomía Territorial, aunque tiene un gran componente técnico, es también un debate político, académico, empresarial y social. Un debate de todas las regiones de Colombia. Es un debate país. No podemos simplemente dejar que este debate se vuelva a apagar en el tiempo, 30, 50, 100 o más años. Así sucedió con los Actos Legislativos 01 del 2001 y 04 del 2007, que no solo congelaron el debate en el tiempo, sino que contradictoriamente con el espíritu de la Constitución, recentralizaron el país.  

Esperamos que al debate histórico no concluido de la Asamblea Constituyente, el de la Autonomía Territorial, -que debe concluirse-, le vengan muy bien las propuestas que esta semana comenzó a presentar la Misión de Descentralización al Gobierno Nacional y al Congreso de la República y las propuestas de Referendo Fiscal, Acto Legislativo para el incremento gradual de los ICN a distribuir a las regiones y entes territoriales de Colombia, las regiones autonómicas y otras que se vienen debatiendo por importantes sectores del país; ojalá se pueda avanzar en un debate con argumentos y un diálogo nacional que permita integrarnos, en la ruta de fortalecer la voz y el poder de las regiones. 

Según la Misión, estas propuestas están enfocadas en corregir las desigualdades regionales, fortalecer las capacidades de los territorios, corregir las inequidades y cerrar brechas en las regiones, y de esta manera promover descentralización y la autonomía territorial en Colombia. De acuerdo con lo anterior, las propuestas que realizan están enfocadas en los siguientes aspectos: 

1. Modificar la categorización actual que tienen las entidades territoriales por ingresos y población y pasar una clasificación por tipologías que reflejen las realidades de los territorios. 

2. Reformar la Ley de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) con el fin de fortalecer la asociatividad territorial y definir el marco general de competencias de municipios y departamentos. 

3. Modificación al Sistema General de Participaciones (SGP) para establecer un nuevo modelo para la distribución, separando este sistema en 2 bolsas, una sectorial y otra territorial. 

4. Modificación al Sistema General de Regalías (SGR), mediante la supresión de los OCAD y fusionando las cuatro asignaciones enfocadas en ambiente para distribuirlas directamente a las entidades territoriales. 

5. Marco de responsabilidad fiscal. Consolidar una regla fiscal subnacional, unificando el marco normativo actual,  y otras propuestas como la inclusión de un nuevo actor de responsabilidad fiscal subnacional al Comité Autónomo de la Regla Fiscal, extensión de la cobertura en la constitución de metas de superávit primario y hacer vinculante del Marco Fiscal de Mediano Plazo. 

6. Adopción de un Sistema de Descentralización por Objetivos, que implica clasificar el gasto por competencias y unidades programáticas y la adopción de un sistema único de gestión e información territorial. 

7. Flexibilización del empleo público y la creación del Sistema Nacional de Innovación Pública. 

8. También hablan de la creación de fondo para la convergencia económica territorial y la revisión de la arquitectura de las relaciones entre nación, departamentos, municipios y las asociaciones territoriales. 

Actualmente no se ha publicado este documento, sin embargo, las propuestas planteadas de han ido recopilando a través de medios de comunicación y entrevistas realizadas al Director de la Misión de Descentralización, en las cuales adicionalmente a su explicación han señalado otra propuesta para los territorios consistente en que, “aproximadamente el 6% de los ingresos corrientes de la Nación, lo que son más de 16 billones de pesos al año, sean adjudicados a los departamentos para cerrar brechas de desarrollo”¹, sin embargo, es una propuesta que no ha sido desarrollada suficientemente, no indica la forma de distribución, la temporalidad de la misma y las cifras que la respaldan, por lo cual, en principio no resolvería de fondo la real problemática de las entidades territoriales que es la falta de fuentes de financiación e ingresos para la adecuada provisión de bienes y servicios. 

En ese sentido, el Departamento de Antioquia ha querido unir a las regiones Pacífico, Atlántico, Eje Cafetero, Amazonas, Centro y Zona Andina a través de un comité promotor que tiene como objetivo un referendo para que los departamentos puedan gestionar el impuesto de Renta y Patrimonio, a fin de que estos ingresos puedan ser distribuidos equitativamente entre los municipios para promover el desarrollo de las regiones. Así mismo, es importante tener en cuenta otras propuestas técnicas recomendadas por la OCDE referente a la descentralización asimétrica y por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (CESTT) enfocadas en la actualización, modificación y eliminación de diferentes tributos territoriales, en la flexibilización de sus destinaciones, en la creación del Estatuto Tributario Territorial que permita unificar la normativa y aclare los vacíos que existen actualmente, adoptar un procedimiento tributario y sancionatorio específico para las entidades territoriales, así como la creación y adopción de nuevos tributos. 

Según la CESTT, en estudios realizados en el año 2012 y 2019², señalaron que “una mayor participación de recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales y una menor participación de las regalías y transferencias per cápita están asociados con un mejor desarrollo institucional, indicando que este mejor desarrollo incide sobre el bienestar de la población y que “la oferta de bienes públicos locales en áreas como educación, salud y agua potable se ve favorecida por el recaudo fiscal, el cual tiene un efecto muy superior que las regalías y las transferencias.” De esta manera, es evidente la necesidad de una mayor autonomía para las regiones, si bien reconociendo sus vocaciones y diferencias, pero dándoles las herramientas, competencias y recursos para que puedan gestionar eficientemente sus intereses.  

De acuerdo con lo anterior, una vez revisados los ingresos de las entidades territoriales, se evidencia que las cifras son contundentes en mostrar como a través de los últimos años ha habido una recentralización fiscal a través de reformas mediante cuales las entidades territoriales han visto disminuidos significativamente sus recursos en porcentaje del PIB³, es decir, Distritos, Municipios y Departamentos han dejado de percibir ingresos por el sistema general de participaciones un valor aproximado de 350 billones de pesos desde los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, mencionados previamente, que modificaron la Constitución Política, disminuyendo de esta manera el crecimiento de las  transferencias del SGP a las entidades territoriales. 

Así mismo, la participación en el recaudo tributario de Distritos y Municipios es del 14% (2.4% del PIB), Departamentos es del 3%, (0.7% del PIB), frente a un 83% de la Nación (16% del PIB).